Winst behalen met PPS-constructies

Er valt veel winst te behalen met PPS-constructies. Maar dan moeten opdrachtgever en opdrachtnemer goed samenwerken. Daar komt wel wat bij kijken. Het denken in PPS is relatief nieuw en ontwikkelt zich nog. Er zijn nog niet zoveel complexe contracten die al lang lopen. Last but not least zijn er grote verschillen tussen publieke en private organisaties. In het Platform Professionals in PPS willen zo'n dertig grote partijen van elkaar leren en het samenwerken verbeteren.

André Salomonson van PPS Netwerk
André Salomonson van PPS Netwerk

De Rijksoverheid heeft tot nu toe negentien infrastructurele projecten en twaalf huisvestingsprojecten in PPS aanbesteed. Dat zijn er niet zo veel, maar het gaat wel altijd om grote en complexe opdrachten.

Belangrijk kenmerk van PPS-contracten is de looptijd van doorgaans twintig tot dertig jaar. Het is een van de sterke punten van deze vorm van aanbesteding: door deze constructie wordt bij de bouw rekening gehouden met de exploitatie. De overheid krijgt daardoor een veel duurzamere oplossing. Maar dat werkt alleen als opdrachtgever en opdrachtnemer ook in de exploitatiefase hecht samenwerken en goed weten om te gaan met wijzigingen en veranderende omstandigheden. Dit nieuwe samenwerken is nog sterk in ontwikkeling.

Kritisch rapport

A2Studio

'Het is belangrijk dat deelnemers in DBFMO-projecten kunnen omgaan met verandering, omdat veranderingen onvermijdelijk zijn bij een 25- tot 30-jarige contractperiode.' Het is een citaat uit 'Contractmanagement bij DBFMO-projecten' een rapport van de Algemene Rekenkamer uit 2013 (zie kader onderaan de pagina). Het rapport is kritisch. Uit analyse van internationale onderzoeken blijkt dat 'de uitvoering van projecten niet zonder meer succesvol verloopt'. Dat blijkt ook uit de vijf Nederlandse projecten die de Rekenkamer destijds heeft onderzocht. Het instituut legt de verantwoordelijkheid daarvoor overigens vooral bij de overheid. Boetes en kortingen worden niet altijd toegepast, prestaties van consortia worden niet altijd optimaal gemonitord, en wijzigingen leiden nogal eens tot hoge kosten, vooral bij huisvestingsprojecten, en wel 'omdat gebruikers vaak andere dingen willen dan is afgesproken in het contract'.

Complexe omgeving

A2Studio

Het Platform Professionals in PPS wil de samenwerking bij dit soort projecten ontwikkelen. Het platform, dat op 2 juli vorig jaar het licht zag, telt inmiddels zo'n dertig leden. Bijna alle grote partijen hebben zich aangesloten. André Salomonson van Reset Management en PPS Netwerk is zo'n tweeënhalf jaar lang bezig geweest om het platform op te zetten. De bestuurskundige, afgestudeerd in verandermanagement, is gespecialiseerd in het organiseren en realiseren van gewenst gedrag in complexe omgevingen. 'Bij PPS en DBFMO gebeurt iets wat we helemaal nog niet kennen: samenwerken in een omgeving die niet alleen complex is, maar waarbij ook nog twee verschillende systemen, publiek en privaat, recht tegenover elkaar staan.'

Verschillen overbruggen

A2Studio

Publieke en private organisaties werken heel verschillend. 'Het gaat erom die verschillen te overbruggen. Besluitvorming is in het private systeem een moment, maar in het publieke systeem een proces. Dus daar moet je goede afspraken over maken. Het private systeem werkt volgens de wet, het publieke systeem volgt de wet eveneens, maar bewaakt ook de wet. In het publieke systeem wordt iedereen gelijkwaardig behandeld, in het private systeem wil iedereen net iets beter zijn dan de ander. Publieke organisaties zijn goed in het scheppen van condities, private partijen juist weer in het realiseren. Er zitten fundamentele verschillen op al die systeemkenmerken. Dat verander je niet. Dus moet je bruggen slaan.'

Besluitvorming

Hoewel PPS een samenwerkingsmodel is, blijft natuurlijk altijd het verschil tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. 'Ze werken wel samen, maar zijn niet één team. Dat is moeilijk. In een team kan de leider uiteindelijk de knoop doorhakken, maar hier kan dat niet. Zo kunnen veel van de verwachtingen die je normaal hebt in een team, hier niet worden ingevuld. Het is belangrijk dat beide partijen dat erkennen. Het is noodzakelijk om continu in dialoog met elkaar te blijven over de verschillen die er zijn, en hoe die te overbruggen. Een voorbeeld daarvan is de manier waarop je besluitvorming organiseert. Besluitvorming bij consent kan daarbij helpen, bijvoorbeeld: net zo lang doorgaan totdat niemand meer een beargumenteerd bezwaar heeft. Als je daarin slaagt, kun je de meerwaarde halen uit de samenwerking.'

Co-ouderschap

Hij is niet bezig met specifieke contracten, hij kijkt alleen maar naar het proces. 'Dit is een organisatievraagstuk.' Vaak wordt gezegd dat een PPS is te vergelijken met een huwelijk. Dat vindt hij geen goede metafoor. 'In een huwelijk is de verbindende factor liefde, en dat is een factor die niet rationeel is, maar emotioneel. Samenwerken tussen organisaties is wel rationeel. Een PPS-samenwerking laat zich veel beter vergelijken met co-ouderschap, met hoe gescheiden ouders samen moeten zorgen voor iets dat ze heel dierbaar is: een kind. Alles wat eerder in het huwelijk vanzelf ging, gaat dan opeens niet meer vanzelf. Dus moet je over alles afspraken maken: wanneer je iets doet, hoe je iets doet. Dat is ontzettend complex. Zo gaat het ook bij organisaties die met elkaar moeten samenwerken.'

Constante worsteling

André Salamonson van PPS Netwerk

PPS draait om een fundamenteel andere manier van werken en denken. ‘PPS gaat over levenscyclusdenken, adaptiviteit, innovatie, duurzamer werken, continuïteit. Dat betekent dat de publieke opdrachtgever een andere rol krijgt, en dat marktpartijen moeten samenwerken en tot een andere verhouding tot elkaar moeten komen. Die rollen zijn nieuw en daar zijn we nog niet aan gewend. Wat betekent professioneel opdrachtgeverschap? Hoe ga je om met risico’s? Hoe organiseer je in een volwassen dialoog risico-overdracht en risico-aanvaarding? Welke risico’s kun je wel bij private opdrachtnemers leggen, en welke niet? Dat is een constante ontwikkeling, maar ook een constante worsteling. Want hoe ga je om met interpretatieverschillen als je tegelijkertijd weet dat je nog 25 jaar met iemand om tafel zit?’

Proceszekerheid

Bij een traditionele samenwerking gaat het om het wat en het hoe. Bij een PPS is het ook belangrijk om het te hebben over 'het hoe van het hoe', zoals André Salomonson dat noemt. Professionals in PPS kijkt daarom wat de werkende principes of best practices zijn in de markt. Belangrijke onderwerpen zijn planvorming, het organiseren van optimale samenwerkingsvormen en startcondities, het samen goed inrichten van processen, issuemanagement en communicatie en besluitvorming. 'We kijken of we daar een soort handelingsrepertoire op kunnen ontwikkelen. En dat delen we via overdrachtsessies, opleidingen en trainingen. Zo helpen we organisaties om dit soort processen goed te organiseren.' Want dat is de belangrijkste les die hij tot nu toe heeft geleerd: 'Het gaat constant om het hoe van het hoe, en om proceszekerheid.'

Lees ook de artikelen over de twee nieuwe PPS-projecten waar Facilicom bij betrokken is: 'We hebben de lat voor PPS weer wat hoger gelegd' over het project Rijkskantoor De Knoop en 'De dienstverlening scoorde 9 op een schaal van 10' over het project Gerechtsgebouw Breda. Nog meer artikelen zijn te lezen op de speciale pagina over PPS op facilicom.nl

Bij PPS draait alles om goed samenwerken’

Bas Niese, directeur DBFMO/PPS Facilicom

Facilicom is al vanaf het begin betrokken bij het Platform Professionals in PPS en is ook lid van de zogeheten Kerngroep. Bas Niese, directeur DBFMO/PPS bij Facilicom: 'Op de site van het platform zeggen we dat we willen samen werken aan samenwerken. Daar draait het namelijk allemaal om, zeker bij PPS-projecten: om goed samenwerken. Dat is in de loop der jaren wel een beetje ondergesneeuwd geraakt. Bij tenders en contractvorming is steeds meer aandacht gekomen voor de feitelijke, juridische kant. Dat zag je ook bij PPS, in de beginjaren konden we alleen met elkaar praten of bellen voor een aanvullende vraag als er een jurist bij aanwezig was. Toen was niet alleen het contract volledig dichtgetimmerd, maar ook het proces. Natuurlijk is het belangrijk dat alles goed op papier staat, maar het contract valt of staat met de manier waarop al die afspraken worden uitgevoerd. Opdrachtgever en opdrachtnemer hebben daarin een gezamenlijk belang. Als je dat onderkent en daar samen aan durft te werken, dan kun je dat gezamenlijke belang natuurlijk veel beter dienen.' Het mooie, vindt hij, is dat het platform een initiatief is van markt en overheid samen. 'De twee werelden hebben zich samen tot doel gesteld om samenwerkingen te verbeteren. Dat vind ik heel krachtig. Dat betekent dat zowel het Rijksvastgoedbedrijf als de marktpartijen het doel centraal stellen: tot een heel goed project komen.' Met een goede dialoogfase wordt bovendien een stevige basis gelegd voor een goede exploitatie. 'Als je de risico's goed met elkaar bespreekt en verdeelt, krijg je een goed contract. Maar bovendien worden die openheid en dat goede overleg in de dialoogfase doorgaans ook vertaald naar de uitvoering. Met een goede samenwerking in de dialoog leg je ook de basis voor een goede samenwerking in de exploitatie. Dan krijg je dus een gebouw dat goed functioneert en efficiënt wordt geëxploiteerd, met een tevreden opdrachtgever én een tevreden opdrachtnemer.'

De Rekenkamer over PPS en DBFMO

Het rapport 'Contractmanagement bij DBFMO-projecten' van de Algemene Rekenkamer is positief over aanbesteden in PPS of DBFMO. Dat kan namelijk 'ten opzichte van andere contractvormen een meerwaarde opleveren in tijd, geld en kwaliteit. Daarnaast biedt DBFMO tijdens de hele contractduur ook mogelijkheden om te komen tot een kleinere overheid en om het Rijk te ontzorgen.' Bouw en exploitatie worden duurzamer. 'Door het feit dat ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en eventueel exploitatie in één contract zijn geïntegreerd, kunnen life cycle-optimalisaties optreden. Een geïntegreerd DBFMO-contract stimuleert private partijen namelijk om bij hun ontwerp ook rekening te houden met de technische uitvoerbaarheid en de consequenties van beheer en onderhoud.' Er is nog een groot voordeel:

'De opdrachtgever betaalt de private partij voor een afgesproken niveau van dienstverlening. Hierdoor staat de dienstverlening centraal.' Maar de rekenmeesters van het Rijk zijn ook kritisch en dan vooral over de overheid zelf. 'Uit internationaal rekenkameronderzoek blijkt namelijk dat goed contractmanagement cruciaal is om zowel de financiële als de kwalitatieve meerwaarde van een DBFMO-project te behouden tijdens de looptijd van het contract.' Eigen onderzoek in Nederland bevestigt dat. Een van de conclusies: 'We zien in de uitvoering dat het contractmanagement bij DBFMO-projecten versterkt kan worden.' Ook plaatst de Algemene Rekenkamer een kanttekening bij de brief van toenmalig minister van Financiën Jan-Kees de Jager in 2012 aan de Tweede Kamer, waarin hij stelde dat PPS de Rijksoverheid (gemeten op dat moment) maar liefst 800 miljoen euro zou opleveren aan voordeel. De Algemene Rekenkamer in het persbericht bij het rapport: 'Dit is niet een gerealiseerde besparing, maar een voorlopige raming die bovendien gedurende de looptijd nog moet worden gerealiseerd.'

Gerelateerde artikelen

Door facilitaironline.nl te bezoeken accepteert u het gebruik van cookies. Lees meer over cookies.

Deze melding niet meer tonen